坚守城镇化的五条底线
仇保兴
国国务院参事、中国住建部原副部长、中国城市科学研究会理事长
第一类底线是大中小城市和小城镇协调发展。
之所以要关注小城镇，首先是因为大城市能够实现自我循环、自我膨胀，而小城镇缺乏自我快速发展的经济聚集能力。因而，大城市应该防止摊大饼，小城镇则要补短板才能特色化发展。
第二，大中小城市如果能够在一个国家或地区形成金字塔式分布，就可以实现可持续发展。但如果中间缺档，就会对经济社会，生态平衡和可持续发展造成很大影响。这一点在我国京津冀地区和长三角地区两个城市群表现得非常明显。京津冀地区是只有特大城市而缺乏大城市的典型，国家因此推出了雄安战略来再造中间城市。
第三，从近十年的统计数据来看，我国小城镇人口流失将近1亿，全都流到了大城市，因此造成了很多问题。此外，很多发展中国家的贫民窟问题也在一定程度上源于此，这些历史教训非常深刻。
第二类底线涉及小城镇的发展路径，即城市与农村应当实现互补，协调发展。
三农问题是一个国家和地区最重要的底线，没有三农就没有城镇化的健康，也没有工业化的可持续。过去曾有很多误区，第一是过高估计城镇化峰值，要明白这一事实，移民国家的城镇化率可以达到90%，但是老牌农业国家只能在65-70%封顶。
第二，认为农民进城的原因仅仅是收入不高和人居环境不佳，这种预期导致许多年纪超过50岁的农民选择回乡养老。需要明确的是，健康的城镇化应该是双向流动的，单向流动的城镇化并不可持续。此外，土地私有化有可能造成城市贫民窟现象和农民过多过快流失，对于发展中国家而言，选择私有化土地政策要十分谨慎。
第三，不要盲目推行生态移民。市场化调节自发的转移了大多数有创新劳动能力的人，留下居民对生态环境的压力已经大幅度减轻，因此不能像建城市一样发展农村得，不能一律化发展。农村有农村的特色，城市有城市的特色，城乡才能互补协调发展，因此政府要坚持差别化发展。
第三类底线是坚持紧凑的发展格局。
没有紧凑就没有可持续，没有紧凑就没有未来，紧凑是城市布局的前提。一旦城市蔓延，就不可能把郊区的人再回归到城市里来，这是一个难以纠正的刚性错误。这一点一定要引起发展中国家和落后省份的注意。
保持紧凑发展模式第一是要限制单一功能区，提倡土地混合使用，积极推动TOD开发模式，提高大型交通工具的功能和效益。同时混合用地也是城市人居环境改良的重要设施。
第二，要防止工矿建设用地粗放，60%的耕地浪费是工矿专门区造成的，此类问题应及时予以调控。
第三，纠正小产权房问题，许多小产权房压了城市的管道，这类没有规划的建设容易造成城市布局混乱，风道阻塞，导致越来越严重的空气污染和生态破坏。
第四，城市应该提倡人的宜居，如果让高架桥、立交桥这类为汽车而建的基础设施在城市蔓延，就变成了汽车垄断的城市，而不是步行友好的城市。城市内部应该布局更多有活力的街道和适宜自行车、步行的道路，这是永恒的主题。
第四类底线在于防止空城出现。
国外有产业衰退造成的空城，比如底特律，但人造空城只有土地财政才可以导致。在城镇化中后期，任何大规模新城开发都要注意空城、鬼城问题，防止领导盲目政绩冲动。中国在这一点上曾经走过弯路，过度依赖土地财政，过高预期本国城市化率，没有深入认识城乡之间的相互流动性，导致很多三四线城市的住房空置问题。
第五类底线是一定要保护文化遗产和自然遗产。
城市应当与自然和谐相处，这是中国的古训，也是现代城市规划理念的要点。因此在规划城市时要坚守山水与人和谐共处这一标准。同时也要注重保护、传承历史文化。
只要在城市发展中守住这五条底线，就能够合理配置政府规划和市场调节这两大调控手段。在大决策上不触动这五条底线，其他的错误就还有纠正的余地。如果把城镇化看成火车头，城乡规划就是轨道，这条轨道应该更理性客观，才能保证城镇化火车头平稳运行。
（文章来源：中国城市中心）
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